Зашто су две најчешће...
Зашто су две најчешће оптужбе на рачун Бориса Тадића бесмислене?
У овом тексту објашњавам зашто су две прилично уврежене примедбе на рачун председниковања Бориса Тадића за време претходна два мандата – неутемељене. Прва критика односи се на чињеницу да је остао на челу Демократске странке и истовремено обављао јавну функцију председника Републике, а друга се односи на његов утицај на рад Владе. Што се тиче прве – аргументујем да, поред тога што није противуставно, Тадићево председниковање Демократском станком не доноси ништа спорно нити штетно за друштво. За другу критику – да је Тадић водио Владу, показујем да је једно од најбесмисленијих општих места у нашој јавности. Да бих вам илустровао колико је ова тврдња нетачна и немогућа да се реализује у пракси, користим policy cycle концепт, који указује на фазе у спровођењу једне јавне политике. Нажалост, услед бесконачног понављања флоскуле да „Тадић води Владу“, многи не само противници Бориса Тадића, већ и чланови Демократске странке, као и угледни интелектуалци – држе да је оваква тврдња тачна, међутим ми за све ове године нисмо добили конкретне доказе или аргументе којима се показује да је таква пракса уопште могућа у процесу спровођења јавних политика.
Зашто је штетно истовремено бити председник странке и председник државе?
Од када је први пут ступио на председничку функцију (2004), Тадић је истовремено и водио Демократску странку. Један део јавности га оптужује да тиме крши Устав, јер у члану 115. стоји:
„Председник Републике не може обављати другу јавну функцију или професионалну делатност.“
Проблем са дефиницијом јавне функције јесте што она до пре неколико година није била прецизирана ни у једном закону, па су поједници тумачили да појам јавна функција обухвата и партијске позиције. Овако лоше тумачење занемарује то да се јавне функције односе на позиције одлучивања у оквиру државних институтција, а партије то нису. Уосталом, и сам Уставни суд је одлучивао по овој тужби и јасно изрекао став да партијска позиција не представља јавну функцију, те да Борис Тадић у том смислу не крши Устав Републике Србије.
Пре неколико година (2009), јавна функција је коначно дефинисана у оквиру Закона о Агенцији за борбу против корупције. У члану 2. стоји:
„Јавна функција је функција у органима Републике Србије, аутономне покрајине, јединице локалне самоуправе, органима јавних предузећа и привредних друштава, установа и других организација, чији је оснивач, односно члан Република Србија, аутономна покрајина, јединица локалне самоуправе, као и функција других лица које бира Народна скупштина, а подразумева овлашћења руковођења, одлучивања, односно доношења општих или појединачних аката.“
Дакле, из горње одредбе је јасно да позиција председника странке не представља јавну функцију, па поред претходне одлуке Уставног суда, имамо и ситуацију да законски прецизирана одредба јасно указује да Тадић не крши нити Устав нити законе по овом питању.
Друга одредба на коју се позивају критичари јесте она којом се устврђује да председник државе изражава државно јединство (члан 111). Ово је бесмислена одредба, каквих је много у нашем Уставу и осталим правним актима, из разлога што не прецизира шта значи „државно јединство“, па се не може закључити ни када се оно крши. Штавише, „државно јединство“ као политичка реалност никада и нигде није постојало, јер унутар сваког демократског друштва постоји плурализам интереса, различити погледи о решавању појединих проблема, па тако и различити приступи оним пословима које председник обавља. Другим речима, шта год радио председник једне републике, може се рећи да његови потези не осликавају државно јединство, јер неке од странака, а посебно део грађана – не подржавају такву одлуку, али овим се не може имплицирати да он крши „државно јединство“, а тиме и Устав. Зарад илустрације, поставићу следећа питања: да ли су сви грађани Србије подржавали хапшење хашких оптуженика? Да ли је Тадић „нарушио државно јединство“ тиме што је механизмима којима располаже утицао на обављање овог посла? Или – да је одлучио да се не хапсе и сходно томе другачије поступао као председавајући Савета за националну безбедност – да ли би онда „изражавао државно јединство“? Ни у једном случају не би, наравно.
Уосталом, чему онда избори за председника Србије и кандидовање одређених политика, ако је председник дужан „да не дели грађане Србије тиме што би спроводио политику своје странке“? А то „недељење грађана Србије“ у пракси би значило ништа друго до – потпуно нечињење, тј. седење у кабинету и недоношење било каквих одлука, нити у спољној политици, нити на унутрашњем плану. Разуме се, ово би био нонсенс.
Они који упорно инсистирају на бесмисленој флоскули да „председник мора да уједини грађане“, и да их „не дели“, заправо призивају концепт монарха. У појединим западним демократијама краљеви симболизују „јединство државе“, али управо зато што нису били у позицији да кандидују одређене политике на изборима, па тиме нису ни у ситуацији да морају да спроведу оно за шта их је већи део грађана подржао, али истовремено чему се други, мањи део грађана – успротивио. Другим речима, монарси се уздржавају од заступања идеја и потеза против којих је део грађана управо из разлога што су они у лагодној позицији да им функција налаже да не доносе никакве одлуке, што је потпуно супротно од фигуре председника. Пошто Србија није монархија, и пошто председник долази на власт кандидовањем политика које никада не могу добити 100% подршку, онда је тврдња која имплицира да је спровођење идеја своје странке а приори штетна за друштво, ништа друго до неаргументовано фабриковање критика.
Дакле, да би неко показао зашто је чињеница да исти човек председава странком и државом – штетна за државу, морао би да докаже да је то тзв. „zero-sum“ игра, тј. да ако особа XY води странку – то неизоставно спречава ту исту особу да обавља неке послове из надлежности председника на ваљан начин. Да ли чињеница да Тадић једном месечно учествује у раду одговарајућих органа странке и то што говорима отвара седнице Главног одбора – њега спречава да представља земљу у иностранству, да именује амбасадоре, или да командује Војском? Ако мислите да га спречава, или да негативно утиче на обављање ових послова, позивам вас да кроз коментаре отворимо дебату о томе којим то тачно механизмима долази до евентуално негативних ефеката, а који наводно не би постојали да формално није председник странке.
На крају овог одељка, осврнуо бих се и на политичку сцену Србије. Који су то актери који горњим аргументима нападају Тадића? То су политичари који нису уврстили у нови Устав Србије одредбу да председник државе након ступања на дужност мора да поднесе оставку на функцију председника странке. Један од њих – Војислав Коштуница, је и сам „водио“ државу као председник (тада савезну) и истовремено водио странку ДСС, те је његова примедба на рачун Тадића лицемерна и недоследна. Не само да је вршио обе функције, већ и „није доприносио јединству државе“ учесталим сукобима са премијером и форсирањем политика које нису „уједињавале грађане“ тадашње Србије/Југославије. Уочи писања овог блога детаљно сам прегледао press-clipping, фокусирајући се на период непосредно пред и након доношења Устава (2006). Ни у једној изјави Томислав Николић није захтевао да се унесе одредба да председник државе мора да да оставку на место председника странке, нити је евентуално наговестио да је он за такво решење али да је одустао од истог зарад консензуса. Према томе, не само да су критике на рачун Тадића начелно неутемељене, већ и конкретни актери немају кредибилитет да их заступају.
Додао бих укратко и следеће: ако је добро да председник државе не сме да буде истовремено и председник странке, онда би и функција премијера морала да буде некомпатибилна са функцијом председника или било које друге позиције у странци. Потпуно исти аргументи који важе у случају председника морали би да важе и за председника владе. Наравно, то би било бесмислено.
Зашто је немогуће да председник државе води Владу у данашњој Србији?
Друга критика на рачун Тадића јесте да „води Владу“ и са позиције председника обавља оне послове који му Уставом нису делегирани. Осим чињенице да је ова оптужба небројено пута понављана, ми нисмо добили ниједан конкретан пример који би поткрепио дате тврдње, тј. нико није показао да се иједна јавна политика формулисала и спровела тако што Борис Тадић узурпира неку од позиција из Владе и преотме механизме и надлежност, што би било и противуставно и штетно.
Да би се једна политика формулисала и креирала, она мора да прође кроз више фаза. То процес спровођења јавних политика чини врло комплексним и многи грађани, политичари и јавне личности нису свесни ове комплексности када анализирају јавне политике. Отуда и честа заблуда да се јавне политике своде на доношење одлука, а истина је да заправо постоји следећих пет фаза:
1. креирање агенде
2. формулисање потенцијалних решења
3. доношење одлуке о најбољем решењу
4. имплементација
5. евалуација.
…при чему имплементација (4) чини изузетно битну фазу.
Замислимо следећу, врло поједностављену, ситуацију: Борис Тадић може у име Демократске странке да се пита за све, и његове одлуке нису ограничене утицајем и моћи осталих чланова руководства ДС-а, пре свега потпредседника. Ово је, наравно, сувише наивно схватање, али претпоставимо на тренутак да је то тачно. У овако хипотетичкој ситуацији, да ли је могуће у актуелном политичком систему и са тренутном констелацијом партија, да Борис Тадић доминантно утиче на горе наведене фазе за било коју од јавних политика? Тврдим да није, и то пре свега због: а) врло ограничене моћи у трећој фази (доношење одлука), и посебно б) у фази имплементације.
Због екстремно фрагментираног партијског система, у Влади Србије седи велики број тзв. вето играча. То су актери који могу да блокирају доношење било које одлуке након што би се успротивили и тако спречили остале чланове Владе да реализују своју политику. Што више вето играча, то већа инерција политика (ceteris paribus). Услед ове околности – немогуће је мењати status quo у многим политикама, ако би та промена била против интереса једног од актера у Влади. Примера ради, да бисте направили уштеде у јавном сектору морате променити више закона (почев од радног законодавства, до закона о јавној управи, преко посебних закона о агенцијама и другим институцијама, локалној самоуправи, јавним предузећима итд…) и ако се једна партија томе успротиви – ви немате моћ да реформишете дату област, а пошто немате моћ – немате ни одговорност. Замислите да СПС не дозвољава измену закона који би довели до смањивања јавног сектора. Или, узмимо на пример пореску политику – замислите да Г17 не жели да мења структуру и износ пореза у оном смеру у којем ви сматрате да бисте допринели смањењу незапослености (уосталом, ово је већ виђен сценарио, сетите се конференције за штампу на којој је Динкић одлучно рекао пред Цветковићем да је против предлога повећања пореза који је премијер управо изнео пред јавност). Вратимо се на претпоставку из горњег пасуса – да је ДС персонификована у лику Бориса Тадића и да Тадић преговарама о свим јавним политикама са коалиционим партнерима. Које су могућности на располагању Тадићу да креира јавне политике у складу са својим префенцама када се неки од партнера опире? Никакве.
Међутим, све и да се креирају политике према нахођењу Бориса Тадића, да би могло да се тврди да је он одговоран за њихове ефекте, морали бисмо да покажемо да је Тадић одговоран за њихову имплементацију. Ово је могуће само ако он има могућност да буде физички присутан у ресору надлежном за дату политику, како би координисао запослене по вертикали, као и контролисао процес имплементације. За ово последње неопходно је да има институционалне механизме контроле, о којима се опширно дискутује и пише у политичкој науци. Укратко, ради се о тзв. principal-agent приступу, али да не бих отварао дугу дискусију о концептима из политичке науке, само ћу кратко поменути неке од механизама којима надређени (principal) може контролисати подређеног (agent). Међу ex-post механизмима су могућност смене, подношења годишњег или полу-годишњег извештаја, или обавеза консултовања надређеног пре повлачења одређеног потеза. Сви ови механизми, заједно, чине кључне полуге у рукама наређеног, и ако неки од њих изостане, објективно је тешко исконтролисати имплементацију, а тиме се ризикује да дата политика не буде ваљано реализована.
Вратимо се сада на улогу Бориса Тадића. Поновићемо замишљену претпоставку да он о свему одлучује у име ДС-а. Потом, увешћемо још једну нереалистичну претпоставку: да Борис Тадић, у ситуацији са великим бројем вето играча, има неку волшебну моћ да их примора да донесу одлуке у складу са његовим преференцама (дакле, да Тадић има моћ, а тиме и одговорност у трећој фази – доношења одлука). Чак и под условима да ове две „натегнуте“ претпоставке важе у пракси, да ли Тадић има механизме о којима смо писали у претходном пасусу – да управља и контролише процес имплементације? Не. Ниједан од поменутих механизама није на располагању Борису Тадићу, што драстично умањује његову могућност и моћ да утиче на јавне политике. Он не може да спречи ниједну од лоших одлука бирократије (било да је у питању средњи менаџерски слој, или тзв. street-level ниво), јер му се не достављају извештаји, нити је неопходно да да сагласност пре него што се одређени типови одлука донесу. Такође, Тадић нема могућност смене унутар бирократије.
Поред ова два кључна ограничења (у трећој и четвртој фази – доношење одлука и имплементација) која показују да Борис Тадић нити је у позицији, нити одговоран за јавне политике из домена Владе, постоји и трећа битна препрека да он „узурпира“ послове Владе – време као ресурс. Наиме, само за годину дана Тадић је имао више од 50 иностраних путовања, као и велики број дипломатских састанака у земљи. Реално је претпоставити да је на овакве активности потрошио најмање трећину године, а вероватно и нешто више. У остатку времена највећи део енергије био је усмерен на решавање два изузетно тешка питања, којима ниједан председник у Европи није оптерећен: изручење хашких оптуженика и питање Косова. Све заједно – дипломатске активности, као и свакодневни рад на реализацији лоцирања и изручења хашких оптуженика, плус активности у вези са борбом против независности Косова, окупирају готово целу агенду председника Републике, и све и да жели да се бави осталим јавним политикама – то је физички неизводљиво и немогуће. Другим речима, како је могуће да се Тадић детаљно бави пореском политиком, политиком образовања, запошљавања, социјалном политиком, или било којом другом политиком у тој мери да се може сматрати одговорним за преузимање контроле над свим фазама из њеног циклуса?
* * * * *
Из горњих пасуса јасно је да Борис Тадић није могао да се бави, нити да „узурпира“ прерогативе Владе, па самим тим није ни онолико одговоран за њене слабе резултате колико му се то злонамерно приписује. Међутим, српска политичка сцена, јавност, аналитичари, политички активисти, као и медији – умеју да робују стереотипима и друштвено конструисаним митовима. Дозвољавам и да су моји горе изнети аргументи и оцене неутемељени, али вас позивам да их оповргнете конкретним примерима који би показали да је Тадић управљао спровођењем јавних политика Владе.
Слободан Томић
